Гражданско участие в законодателния процес

[astrologa]

ГРАЖДАНСКО УЧАСТИЕ

В ЗАКОНОДАТЕЛНИЯ ПРОЦЕС

Доц. Емил Марков

Настоящият доклад е опит да се проследи цялостното развитие на законодателния процес, като акцентът на изследването е поставен върху проблематиката на гражданското участие в него. Последователно са описани всички етапи на процедурата по създаване на нормативни актове с ранг на закони - от планирането на законопроектите до превръщането им в действащо право. Изложението се основава едновременно на съществуващите нормативни основи на законодателния процес и на непосредствени наблюдения върху нормотворческата практика. Целта на доклада е да набележи въпросите, които се поставят във връзка с участието на гражданите в законодателния процес, засягащ сферата на културата.

I. Законодателен процес - същност и основни характеристики

А. Понятие за законодателен процес

Според популярните и не непременно неверни обяснения материалните норми отговарят на въпроса какво, а процесуалните - на въпроса как. Самият законодателен процес също може да се дефинира първоначално чрез въпроса „как трябва да се постъпи, за да се стигне до валиден действащ закон". Конкретните правила, уреждащи този процес, не поставят съдържателни въпроси към неговия краен продукт.

Законодателният процес е поредица от взаимносвързани последователни правомерни действия, протичащи линейно във времето, с краен резултат действителен (Валиден), конституционносъобразен, притежаващ юридическа сила и действащ обективен закон.

Крайният резултат на дейността по създаване на закони е волеизявление единствено и само на Народното събрание. Някога проф. Таджер употребяваше за нормотворческия процес израза „държавен нормативен монопол". Понастоящем по-подходяща би била метафората „парламентарен законодателен монопол".

От самото начало на законодателния процес действията, които се извършват, за да се достигне до крайния резултат - закона, са също на държавни органи и институции. Те се изразяват в приемане на нормативен текст в съответната му фаза на съществуване, което означава и решение за преминаване към следваща стъпка от процеса (или за сезиране на следващото звено в процеса).

При това всяко предходно действие е основание за следващото. Както всеки процес, така и законодателният не е просто натрупване на необходими факти, решения и документи с цел да се провери тяхната валидност и да се стигне до създаването на обвързващи норми. Всяко поредно действие е предизвикано от надлежно извършеното предходно, без възможност за прескачане или за позоваване на други действия от веригата и е насочено към следващото до достигането на законов текст. Присъщата на процесите въобще динамичност е обусловена от заложения в тях вътрешен двигател, скрит във всяка стъпка, но само за следващата стъпка.

Б. Легитимиращи функции на процеса

Чрез нормативно установен процес правните действия и решения придобиват качеството легитимност. У нас все още изучаването на процеса тръгва от водещото начало, че той защита-санкция. Макар и вярно, това твърдение не разкрива нещо много по-важно - че процесът легитимира. Самият факт, че дължимият процес е спазен, прави акта легитимен и именно понеже е такъв, може да се прояви и неговият правен ефект да защитава или да санкционира.

Следователно под закон се разбира само този нормативен текст, който е преминал през отнапред установения законодателен процес.

До откриване на легитимиращата функция на процеса мненията в политическите и правните науки бяха разделени на два лагера:

• етатисти, според които държавата придава легитимност на правото, и (предполагам)
  
• легалисти, които не виждаха как държавата може да възникне без закон или поне без право, след като нейното съществуване и прояви са винаги правно регулирана дейност.
  

В този случай сме изправени пред класическата илюстрация на спора за яйцето и кокошката. Сега преобладаващото мнение е, че първични са процесуалните правила. Разбира се, тези изначални процесуални правила са много отдалечени от днешните разбирания за процес - достъпните данни сочат по-скоро за някаква ритуално-култова, религиозно-заклинателна последователност от обичайни действия, водещи към норми за поведение (ethos). Постепенните изменения в определени характеристики на тази последователност, обличана в характерни слова и фрази (logos), едновременно организира правно общността (polis) и изгражда правопорядък (nomos).

Юридическият процес е единственият фактор, който превръща правните актове в легитимни. Това важи в най-голяма степен за законодателния процес, без който, колкото и мъдро да е написан някакъв текст или предложение за правна уредба, той остава само с авторитета си на обикновено писано слово или с убеждаващата сила на разума си, но не и като общовалидно правило за поведение. За съжаление и нескопосаната норма, преминала през дължимия процес, се превръща в закон.

Съществуват два вида легитимност:

• силна легитимност и
  
• слаба легитимност.
  

Във връзка с тях се поставят и важните въпроси към качеството на процедурните законодателни правила и тяхното последователно следване, т.е., ако процесът предвижда задължителни действия по широка оценка на рационалността на предлаганите норми, той ще спечели откъм легитимиращия си ефект.

Различни процесуални комплекси от правила са изпълнявали тази първа функция по легитимността в различни периоди от време. В дадена историческа епоха легитимиращата функция на определени действия дълго време може да остане неоспорима. Промените в обществено-икономическите отношения обаче могат да отправят силни предизвикателства към тези действия и да наложат други, които да се възприемат като сърцевина на посочената функция. Процесуалните правила еволюират подобно на самото право, което се произвежда чрез тях. Днес свеждането на процеса само до ритуал прави формално преминалия през законодателен процес текст закон с твърде проблематична легитимност. Понастоящем главният проблем, пред който сме изправени, е този за насищане на законодателния процес с такова съдържание, което да довежда до закони, съществуващи не само на книга.

В. Нормативни основи

Създаването и приемането на закони е нормативно уреден процес, чиито основни правила са закрепени на конституционно равнище.

По-важните източници, уреждащи законодателния процес в сферата на културата, са:

• Конституцията на Република България
  
• Законът за нормативните актове и Указът за неговото прилагане
  
• Законът за закрила и развитие на културата
  
• Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание
  
• Устройственият правилник на Министерския съвет и на неговата администрация
  
• Устройственият правилник на Министерството на културата
  
• Вътрешните правила за работата на Комисията по култура.
  

II. Осъществяване на законодателния процес

А. Нормативно определени стъпки в законодателния процес

Съгласно Конституцията на Република България право на законодателна инициатива има всеки народен представител и всеки член на Министерския съвет. Единствено по отношение на законите за републиканския бюджет е предвидено, че те могат да се внасят в Народното събрание само от Министерския съвет.

Конституцията урежда минималната процедура, която следва да бъде спазена, за да придобият законите качеството легитимност. Според нея достатъчен е един процес от две стъпки:

НАРОДЕН ПРЕДСТАВИТЕЛ →НАРОДНО СЪБРАНИЕ или равностойно

МИНИСТЪР → НАРОДНО СЪБРАНИЕ

за превръщане на всяко предложение в действащо право.

Изключението, предвидено за държавния бюджет, също изглежда двустъпково: МИНИСТЕРСКИ СЪВЕТ → НАРОДНО СЪБРАНИЕ.

В практиката това, което изглежда като конституционно правило, се е проявило в единични случаи. Необичайно е проектирането на закони от отделни народни представители или министри и директното им внасяне в пленарната зала. Правилото недвусмислено е формулирано като минимум изисквания за валидност към законодателния процес. В реалността проектирането и приемането на закони е сложна многостъпкова процедура, чиито детайли са уредени в устройствените норми на държавните институции и в редица отраслови закони. Правото на законодателна инициатива съществува като възможност, но се упражнява само чрез съгласието на мнозинството за включване в дневния ред на Народното събрание.

Б. Практически действаща схема на стъпките в законодателния процес

Парламентарната практика показва, че по-голямата част от законопроектите, които се разглеждат в пленарна зала, са внесени от Министерския съвет. Преди това те са били обсъдени на заседание на правителството и от негово име с подписа на министър-председателя са представени на народните представители. Народното събрание разглежда, с много малко изключения, предимно законопроекти, одобрени от Министерския съвет.

1. Планиране на законопроектите Правителствена програма

Министерският съвет приема своя правителствена програма, в която набелязва приоритетите си в законодателно отношение - новите закони, законите за изменение и допълнение, законите за отмяна на закони и другите предложения на правителството, както и график за тяхното изработване и внасяне в Народното събрание. Въпреки това програмата търпи еластичен подход и с оглед на изменените обстоятелства, международни обвързаности или актуални събития може да се започне работа по проекти, които не са предварително фиксирани в програмата.

2. Изготвяне на законопроектите

Проектът за закон се разработва от министерството, отговарящо за управлението в областта, която ще бъде обект на правно регулиране. В настоящото изложение конкретният ни интерес е насочен към Министерството на културата като вносител на законопроекти в сферата на културата. Какви точно законопроекти да следва да бъдат изготвени и в какви срокове министърът решава съобразно приетата правителствена програма, последващи решения на Министерския съвет и по своя преценка. Няма формален процедурен ред за сезиране на министър от други държавни институции или обществени организации да се започне работа по изработване на даден закон.

Министърът на културата със заповед назначава работна група по проекта, като включва по свой избор държавни служители, а понякога и експертни представители от обществеността. По този начин се определят заинтересуваните страни в законотворческия процес, а те много често се оказват държавни служители от други министерства. Не съществува ред за идентифициране на заинтересуваността на определени обществени групи, нито пък каквито и да било правила да се чуе гласът на техните представители на този етап.

2.1. Работна група

Няма законово определени параметри за броя и точния състав на работната група и за нейната структура. На практика се избират няколко човека и макар често да участват и други административни звена, отговорността по изработване на даден законопроект се свързва с конкретен отдел от министерството вносител, чиято дейност най-пряко се засяга с бъдещия закон. Ако друг отдел отговаря за проекта, в състава на работната група задължително се включват представители на правната дирекция и на дирекцията по евроинтеграция.

Какви емпирични данни, научни подходи и методология се използват в този решаващ момент на работата върху законопроекта може да се съди само по крайния резултат, и то в сравнително малка степен. Много от последващите несполуки биха могли да бъдат избягнати, ако съществуваха процедурни правила, включващи критерии, методики и минимални изисквания за това. Тъй като нормативното се различава силно от описателното (дескриптивното) и предписващото (прескриптивното), безкрайните аргументи на защитниците и противниците на проекта в полза на едно или друго решение едва ли доказват нещо с късна дата. Те не могат да прогнозират рисковете от избора на:

• един или друг начин на правно регулиране
  
• една или друга структура
  
• обхват на регулиране
  
• концептуализация и релевиране на факти от действителността, включително и резултата за тяхната бъдеща юридическа квалификация в процеса на правоприлагане
  
• типа въведени административни режими
  
• баланса или дисбаланса в права, задължения и компетенции
  
• съдебните и административните мерки
  
• санкциите
  
• ефекта, приложимостта и т.н.
  

2.2.Общест0ено-експертни съвети и комисии в културата

В областта на културата представителите на администрацията изтъкват като достатъчно гражданското участие в проектирането на закони заради практиката министърът по свое усмотрение да включва в работната група експерти извън състава на министерството.

Съгласно чл. 16 от Закона за закрила и развитие на културата при осъществяване на функциите си Министерството на културата се подпомага от обществено-експертни съвети и комисии, в които участват представители на творческите съюзи, на заинтересувани ведомства и организации, както и отделни творци и експерти. Тези обществено-експертни съвети и комисии са консултативни органи, които се създават за определени културни направления и за определен срок със заповед на министъра на културата. Те могат да изразяват мнения в случаи, когато определени произведения на изкуството и културата накърняват добрите нрави и морал, открито проповядват насилие, порнография, расова, религиозна и национална нетърпимост или застрашават развитието на подрастващите. Обсъждат важни и актуални въпроси в съответните направления, изразяват мнения и дават препоръки по тях пред ръководството на Министерството на културата, разглеждат и правят предложения по проекти и нормативни актове.

Следователно участието в съвет или работна група е на експертен, а не на представителен за гражданските позиции принцип, т.е. гражданското общество няма думата дори за предложения за участници. Въпреки първоначално външния характер на съвета като състав той се превръща в държавен орган, консултиращ структури на изпълнителната власт. Членовете му се назначават със заповед на министъра, т.е. добиват статус на държавни служители и им се делегират властнически компетенции. Нормативната уредба не позволява прякото участие на такъв съвет в самия процес по изработване на един законопроект или в отделна негови подетапи. Неговите функции се изчерпват с това да прави предложения, да разглежда представени му готови проекти и други подобни характеристики, отдалечаващи съветите от идеята за участие на заинтересувани страни или обществено представителство в законодателния процес.

2.3. Колегиуми

След изготвянето му проектът се разглежда от колективен съвещателен орган на министерството. Няма правила за поредността и броя на обсъжданията, на връщанията за поправки или включване на нови положения преди и след следващата стъпка в законодателния Процес.

1. Съгласуване на изготвените законопроекти
   

1. 
   
   1. 
      
   2. с други министерства (министри)
      

Министерството вносител изпраща акта за обсъждане и изразяване на становища на останалите министерства. Обикновено се определят и други заинтересувани страни, на които проектът се изпраща. Това са различни държавни ведомства и агенции, на които се възлага изпълнението или прилагането на бъдещия закон. По принцип най-често критичното разглеждане на проекта се извършва в отдела, смятан за най-силно засегнат, или от група специалисти на министерството в съответните области. В писмен вид се формулира общото мнение за проекта, както и отделни бележки относно това какво е необходимо да отпадне, какво да се добави и какво може да се коригира. Текстът на становището се подписва от министъра и се изпраща до

министерството вносител.

3.2 с Министерството (министъра) на финансите

Ключова роля в законодателния процес играе Министерството на финансите. От една страна, то е едно от министерствата по същността на проекта, а от друга - с решаващ глас относно финансовата обосновка за изпълнение на бъдещия закон. Все по-разбираемо става, че законоприлагането поглъща ресурси, включително и парични. Финансовата невъзможност за изпълнение на иначе перфектен проект поставя непреодолими пречки пред по-нататъшния му ход. Този дуализъм многократно се е проявявал и не са редки случаите, в които Министерството на финансите няма нищо против съдържанието на даден проект и дори прави предложения за още по-сполучливи текстове, но заявява, че липсва каквато и да било възможност за финансиране на приложението на подобен бъдещ закон.

4. Внасяне на законопроекта за разглеждане в Министерския съвет

На практика и най-съвършеният проект е невъзможно да получи само положителни отзиви и да няма нито една бележка или предложение за корекции или подобрения. Проектът търпи изменения или се отстоява в първоначалния му вид, а най-често и двете за едни или други текстове, и се внася в Министерския съвет.

Министър-председателят утвърждава дневния ред на заседанията на Министерския съвет по предложение на неговите членове и въз основа на оперативната работна програма на правителството, с което се определя и приоритетността на съответния законопроект. Той свиква тези заседания по график, утвърден от него. Обсъжданите въпроси се разделят на три части. С оглед на настоящото изследване интересът ни е насочен към:

част А - проекти на нормативни актове, които са придружени от положителни становища и не съдържат необходимост от дискусия

и

част В - законопроекти, проекти на актове на Министерския съвет и доклади, изискващи дискусия.

Дискусиите по законопроекти в Министерския съвет не са рядкост. Много често на заседанията на Министерския съвет се стига до разногласия по внесените проекти. Министерството вносител изготвя таблица на различните предложения и забележки и на своите становища по тях. Диалогът между представителите на изпълнителната власт може да продължи. Тук не се коментира съгласуването на различните виждания по законопроекта извън протокола. Работата, както и взаимните компромиси по проекта продължават до очакваната му класификация в част А за заседанието на Министерския съвет и приемане на решение за внасянето му в Народното събрание или пък до изглаждане на различията в част В и стигане до същото решение за внасяне.

5. Внасяне на законопроекта зa разглеждане В Народното събрание

5.1. Председател на НС

Председателят на Народното събрание получава проекта на закон заедно с мотивите към него и съпроводително писмо, подписано от министър-председателя. Той го разпределя на постоянните комисии на НС, като определя и коя от тях ще е водеща в обсъждането.

5.2. Постоянни комисии

Не по-рано от 48 часа след като получат законопроекта, членовете на постоянните комисии го обсъждат на заседания. Могат да бъдат образувани подкомисии и работни групи „по извеждане на законопроектите". Заседанията на постоянните комисии са открити за присъствие на всички желаещи, но по съображения за сигурност това трябва да бъде заявено навреме, за да бъде уреден пропускателният режим за достъпа им до заседателната зала.

Постоянната комисия за култура при XXXIX Народно събрание многократно провежда нарочни открити заседания; кръгли маси с участието на представители на гражданското общество, на народни представители от други комисии и на изпълнителната власт; дискусии по различни теми; открити обсъждания на законопроекти с изслушване мнението на външни лица и други подобни инициативи. Според чл. 9 от Вътрешните правила на Комисията по култура тя взема решение в рамките на утвърдените за това средства за привличане на експерти за подпомагане на работата по конкретни законопроекти. Заседанията могат да се провеждат и извън сградата на Народното събрание по подходящ публичен начин.

В Постоянната законодателна комисия npu XXXIX Народно събрание независимо от експертния й състав съществува практиката за привличане на експерти за представяне на мнения и обсъждане на специализирани текстове. И при двете комисии от процедурна гледна точка това експертно и обществено участие за съжаление може да бъде омаловажено, ако проектозаконите засягат техните сфери, но те не са водещи.

След разглеждане на законопроекта постоянните комисии представят на председателя на Народното събрание и на председателя на водещата комисия мотивирано становище. Решаващ е докладът на водещата комисия, а становищата на останалите комисии имат консултативен характер. За първо гласуване докладите по законопроектите се представят не по-късно от два месеца от тяхното внасяне.

5.3. Обсъждане и гласуване на законопроектите в пленарна зала

5.3.1. Обсъждане и гласуване на първо четене

Председателят на Народното събрание предлага проект за дневен ред на парламентарните заседания, в който се определят времето и поредността на разглеждане на законопроекта. Проектът, мотивите към него и докладът на водещата комисия се представят на народните представители най-малко един ден преди заседанието, на което ще бъдат обсъдени.

Законопроектите се приемат на две четения и гласувания, които се правят в различни заседания. Народното събрание може да реши двете гласувания да се проведат в едно заседание.

На първо четене законопроектът се обсъжда в неговата цялост. След направените изказвания се пристъпва към гласуване с обикновено мнозинство - повече от половината от присъстващите народни представители при наличие на кворум повече от половината от членовете на Народното събрание.

Когато на първо четене са приети повече от един законопроект по една и съща тема, водещата комисия с участието на вносителите изготвя един общ законопроект в 14-дневен срок.

Народните представители могат да правят писмени предложения за изменения и допълнения на приетия на първо четене законопроект в определен от Народното събрание срок.

След първото гласуване водещата постоянна комисия разглежда отново законопроекта, като акцентът на обсъжданията и предложенията се поставя по-скоро върху детайлите и редакцията на текста с оглед на второто четене.

В срок до 14 дни след първото заседание водещата комисия внася в НС мотивиран доклад с писмените предложения на народните представители и предложенията на комисията. Народните представители могат да вземат участие в заседанието на парламентарната комисия след първото четене и да защитят предложенията си пред нея. Когато не са нейни членове, те нямат право на глас. Предложенията не могат да променят духа на акта и да налагат структурни промени в него, тъй като за последните вече е гласувано на първо четене, а трябва да се ограничават до детайли и редакционни (технически) елементи.

5.3.2. Обсъждане и гласуване на второ четене

Народното събрание обсъжда и приема закона на второ четене текст по текст с обикновено мнозинство.

5.3.3. Връщане на закона зa ново обсъждане от президента

Приетият закон се изпраща на президента на Република България за издаване на указ за обнародване.

В 15-дневен срок от приемането на закона той може:

а) Да издаде указ за обнародване на закона в Държавен вестник

или

б) Да го върне с мотиви на Народното събрание за допълнителни дебати, които не могат да бъдат отклонени (президентско вето). При повторното гласуване на закона, за отхвърляне на наложеното вето се изисква квалифицирано мнозинство в полза на законопроекта - повече от половината от всички членове на Народното събрание. Ако при гласуването законът събере необходимото мнозинство, президентът е длъжен да издаде указ за обнародването му в 7-дневен срок от приемането му.

5.4. Обнародване на закона в Дьржавен вестник

Президентският указ и текстът на приетия закон се обнародват в Държавен вестник. Ако в самия закон не е указано друго, той влиза в юридическа сила 3 дни след обнародването му, като денят на обнародването не се брои. Ако последният ден на срока е почивен, той изтича на първия работен ден.

6. Обявяване на закона или отделни негови разпоредби за противоконституционни

По искане на не по-малко от една пета от народните представители президентът, Министерският съвет, Върховният касационен съд, Върховният административен съд и/или главният прокурор, Конституционният съд може да обяви закон, отделни негови разпоредби или части от текстовете за противоконституционни. От гледна точка на законодателния процес Конституционният съд е отрицателен законодател. Той определя какво не може да бъде закон, без да има законодателна инициатива или да може да формулира какъв трябва да бъде законът.

В. Характерни черти на действащия законодателен алгоритъм

Така нормативно уредена и действаща в реалността, законодателната система получава затворена характеристика. В нормативните предписания остава малко място за съществения въпрос - за общите и противоположните интереси, за ресурсите на обществото и неговите представители, които един бъдещ нормативен текст засяга.

Описаният законодателен алгоритъм недвусмислено показва, че липсва правна норма, която да предвижда сериозно участие на обществеността в нормотворческия процес. Доколкото като изключения понякога се откриват текстове, напомнящи за някакво външно участие, то на последното му е придаден подчертано декоративен характер. Според разпокъсаните нормативни предписания за законодателния процес като че ли мълчаливо от обществеността не се очаква нищо повече, освен само да спазва правилата, създадени от управляващите. Пречка за това вероятно е подмяната на правилата относно законодателния процес с устройствени правила относно статуса и функциите на инстанциите по законотворчеството. Но дори и така, недвусмислена остава и тук липсата на контрол на управляващите от управляваните. Неспазването на споменатите няколко препоръки за гражданско участие няма никакви правопрепятстващи последици. Всъщност тези текстове са формулирани като пожелания и едва ли можем да ги смятаме за перфектни правни норми, а по-скоро за орнаменти в нормативните текстове на съответните актове.

За разлика от другите процеси, в които граждани или техни организации (частни страни) са снабдени с инициативата да сложат началото на производството по един обвързващ решаващите органи начин със собствени действия (сезиращ ефект на техните искания, петитуми, жалби и т.н.), тук представители на законодателната власт самосезират органа, в чийто състав самите те участват, или изпълнителната власт сезира същата законодателна власт, чието мнозинство я е излъчило. Държавни органи се обръщат към същите или други държавни органи за започване на този процес. Основно качество на съда например е, че не може да се самосезира, а всяка заинтересуваност или предварително участие по някакъв начин в съдебния спор е основание за неговия отвод.

За разлика от другите процеси, в които молителите или страните формулират желанията си, а решаващият орган формулира крайния резултат, тук първата стъпка е вече с оформен първообраз на този резултат - законопроект.

Няма и друг процес, в който всички процесуални действия, бездействия и взаимодействия да се извършват единствено от държавни органи.

Възможно е законопроектът да премине всички фази на процедурата непроменен и да стане закон в същия вид, в който е редактиран първоначално. Специален интерес може да представлява какви са обичайните промени на различните етапи и доколко законодателният орган е действително творец на законите или по-скоро само законоутвърждаваща инстанция. По-нататъшни изследвания ще бъдат полезни при сравнение не само между законодателния процес и юридическите процеси въобще, но и съпоставки с другите нормотворчески процеси. Интересно ще е драстичното открояване на законодателната процедура на фона на процеса на бавната еволюция на обичайното право, чиято сърцевина е общественото мнение за необходимост (легитимност) с допълнение само мълчаливата държавна санкция. Или уставните учредителни актове (конституции) и други вътрешни правила на корпоративните юридически лица, приемани в резултат на диалог и важащи за всеки, който е станал член на организациите точно защото по съответния ред е изразил съгласието си с тях. Законите могат да предизвикват пълно несъгласие на мнозинството от гражданите и въпреки това еднакво важат точно за това мнозинство. Държавната санкция тук е съвсем мека и обикновено се извършва от съда чрез регистрация. Или прецедентите, 6 които правилата се формулират след колизия на противоречащи си интереси, позоваване на исторически съществуващото право или на справедливостта и санкционирани от съда след претегляне на противопоставените аргументи и чрез рационалността на съображенията му.

III. Нарастващи демократични изисквания към легитимиращите функции на законодателния процес

Процес с нормативно зададена затворена характеристика; провеждан по предписание без участие на обществеността или - ако под неин натиск това все пак се случи - само според благоразположението на властите; без контрол на управляващите от управляваните; протичащ като взаимодействие само между различни държавни органи и изолиран от намесата на други страни; и стартиран (иницииран) направо от готов законопроект - това наистина е един много архаичен модел на законодателен процес.

Според съвременните тенденции в образците, които се стремим да следваме, законодателният процес получава характеристиката на отворена система, която взаимодейства с хаотичната среда, в която съществува, и това води до неговата постоянна еволюция. Участието на обществеността е предписано по строго определен начин, а управляващите са отговорни и контролирани. Спазват се редица правила, за да се определят засегнатите обществени групи и това ги прави страни в законодателния процес, т.е. това не е процес, чиято демократичност се гарантира само от проверките и балансите между държавните институции. А етапът „законопроект" всъщност вече е един съвсем напреднал стадий в законотворчеството. Той е предшестван от редица поредни актове, всеки от които е резултат на отделна процедура по придвижването на идеята за закон до началната формулировка на самите правни норми.

След дълго люшкане в полза на регулирането или на саморегулирането все повече се достига до разбирането за изключително (субсидиарно) регулиране. Администрацията като инициатор и деен участник в изготвянето на законопроекти няма склонност да преценява, че понякога липсва каквато и да било необходимост от нормативно уреждане на определени обществени отношения. Точно обратното, тя проявява трайна склонност към свръхрегулираност. Следва да се има предвид, че количеството изготвени законопроекти са основен начин за оценяване на нейната дейност. А освен това усложнените секторни правила, които са трудно разбираеми от широките обществени кръгове, са скрит ресурс на специализирана експертна власт на бюрокрацията. Трудният избор да се регулира или да се остави на спонтанна саморегулация, усложнен сега и с изискването безусловно да се регулират, но само необходимите според създадената среда възлови положения, е непосилна и нежелана задача за една затворена в институциите законодателна система.

В наличните разпокъсани актове законодателният процес е предписан като силно изолиран, ала въпреки това продължава да се претендира за някаква илюзорна политически обвързваща зависимост - партията или коалицията, спечелила изборите, е заявила своята позиция по законодателната си политика в предизборната си програма. Тя пък се предполага, че е пречупена през политическите виждания на тази политическа сила дискусия в обществото по различни актуални въпроси на неговото състояние и развитие. На теория тя е победила в изборите заради програмата си, въпреки че заслужава специално изследване ирационалността на предпочитанията на конституентите, водени много повече от такива фактори като политическа реклама и маркетинг (преди всичко сполучливата телевизионна опаковка), персонални симпатии и антипатии, личен (често повърхностен и манипулативен) чар на кандидатите и т.н.

Правителствената програма включва в по-конкретен вид тези предварителни виждания и прогнози. Резултатите от изборите могат да служат за тяхната корекция по основните въпроси. За никого не е тайна, че още на този етап се получава разминаване между предизборна програма и правителствена програма, най-малкото защото след еуфорията от изборната победа управляващото мнозинство се сблъсква с една по-сурова и отрезвяваща информация за състоянието на нещата и възможностите за въздействие върху тях.

Не на последно място, актуални събития, нови тенденции или обществени настроения налагат внасянето на промени в предварително определения с правителствената програма законодателен дневен ред. Обикновено на тях трябва да се реагира с голяма бързина, а останалите точки в програмата нерядко избледняват или стават малозначителни.

Така или иначе, днешният динамичен свят прави абсурдно едно прекъсване на връзката между обществеността и законодателните институции за времето на целия мандат и оставянето на обмена на информация само на избирателната бюлетина. Демокрацията означава най-вече възможността да се чуят повече гласове. Тя отдавна не се свежда само до гласоподаването. Ако разсъждаваме толкова елементарно, това би означавало да установим мандатна забрана за слушане на каквито и да било гласове освен официалните монолози на избраните. Или обричане обществеността на близо половин десетилетие мълчание и вслушване единствено в еднозначното й „да" и „не" от избори на избори.

В резултат на усилията на гражданското общество от последните години вече в по-голяма степен държавните органи информират за законодателната си дейност в различни етапи от нейното осъществяване. Тази информация поражда нови дискусии в обществото, но остава неясно как тези нерегламентирани дискусии оказват влияние върху законодателния процес, понякога отдалечен и по време, и по съдържание от проблематиката на предизборния диалог.

Информацията не съществува неутрална във времето - нейната стойност винаги е свързана с момента, в който става достъпна. Тъй като всеки процес, включително законодателният, е поредица от действия и събития, протичащи необратимо линейно във времето, достатъчно ранната информация за законопроектите и фазата, в която се намират, единствено би могла да включи обществото в дискусия за съдържанието им.

В съвременния свят развитите демокрации все по-малко могат да разчитат на държавната принуда за прилагането на законите. Налага се консенсусната демокрация. Участието на засегнатите обществени групи чрез техни представители в законотворческия процес сега е много по-мощно средство, стимулиращо към спазване на законите, отколкото засилените и често неприложими санкции.

Ултрапостсьвременната държава се превърна в една от най-слабите организации на обществото, за да даде път на свободата на индивидите и на тяхното свързване по доброволен начин в други техни организации. У нас за съжаление този процес протича по един лъкатушещ начин като реакция срещу тоталитарния феномен държава - общество в миналото, ръководейки се от един доста съмнителен, но много често повтарян принцип - „превръщане в нормална държава". Този принцип е по скрит начин отричащ и негативен, защото винаги може да оправдае отказа от едни или други държавни функции, но не уточнява предварително кои да са те, какви са основанията и заместителите им и най-вече спестява въпроса кои функции на държавата следва да се изграждат и да се укрепват (все някакви би следвало да остават, щом тя продължава да съществува). Добре познатият израз „ако бяхме нормална държава, нямаше да..." изразява недоволство от някакви липси в управлението, но не съдържа и бегли насоки как те да се запълнят. Гражданското общество у нас може да играе ключова роля в законодателния процес при тази уникална ситуация на преход. Парадоксът тук е, че държавата с лекота се отказва от насъщните си функции, но отчаяно брани като последно убежище нормотворческия процес, който според характеристиките му все повече трябва да се отваря. В резултат на запазването на този неин прерогатив като недосегаем все повече отслабва ефектът от неговото упражняване, държавните органи се чувстват все по-слаби, все повече се затварят, изолират и т.н. в низходяща спирала.

Участието на представители на обществеността преодолява и нежеланието за спазване на закони, изготвени „там някъде от бюрократите, които нищо не разбират от театър, кино, музика, телевизия и т.н.". Включването не толкова на експертно мнение, колкото на практическия опит на общностите, които работят на терена, избягва този кабинетен или бюрократичен характер на законите.

Участието на представители на обществеността обвързва кръговете, които са инициирали проектонормите или са изразили съгласие с тях за тяхното спазване, когато се превърнат в действащи норми по силата на приемането им от Народното събрание. В това отношение е по-добре да се правят малки, но разбираеми стъпки, отколкото да се секат радикално гордиеви възли.

Разбира се, точният баланс и запазване на ролята на законодателния държавен орган като вземащ решенията е деликатен въпрос. Сега особено внимание заслужават възраженията срещу диктата от страна на определени икономически кръгове, групи, изразяващи частични интереси и предварително договорено право. Предварително уточнените законопроекти със засегнатите страни или партньори наистина са консенсус на интереси, но понякога прескачат основни въпроси, тъй като законодателното тяло не смее да наруши предварителното постигнато съгласие.

Ултрапостсъвременният законодателен процес има все no-утежнени демократични (и драматични) изисквания. Само простото преминаване през поредността на установения институционализиран ритуал не е достатъчно, макар и формално да би трябвало да легитимира законите. Изисква се формалният ред да получи дължимата съдържателност. Това е т.нар. съдържателен (материален) дължим процес (за разлика от перфектно формално изпълнения, но безсъдържателен дължим процес).

Такъв законодателен процес вече следва да включва в определени свои стъпки задължителен ред за определяне, участие и взаимодействие на засегнатите (често с противопоставени) групи, прослойки, представители на гражданското общество. В областта на културата най-общо може да се мисли за триъгълника:

създатели ↔ производители, културни предприемачи и публика ↔ потребители

Отделен е въпросът за различните роли на държавата като четвърта страна. Един по-внимателен анализ ще детайлизира тези позиции в различните културни сектори.

По какъв начин законите засягат тези актьори и какви ресурси се изискват от тях за спазването им? Вижданията, мненията и становищата им могат ли да бъдат надлежни стъпки в законодателния процес, така че законът да не получава санкцията на действащо право без тях? Процесуалните правила имат това сходство с природните закони, че сами съдържат мотора на тяхното изпълнение. Обикновено следващата стъпка не може да бъде направена, ако в предната има процесуален пропуск. Затова те често нямат нужда от външен контрол или външна инстанция, която да ги налага. Съществените процесуални пропуски водят до липса на валиден краен резултат. Отсъствието на обществеността в законодателния процес може ли да бъде обявено за такъв съществен пропуск в законодателния процес? Ако отговорът е „да", то бъдещата задача е проучването и уреждането на въпроса в кои етапи точно следва да се предвиди това включване.

IV. Обобщение на съществуващата практика от гледна точка на неправителствените организации

1. Информация за проектите. След много обществени дискусии за свободата на информацията правителствените законопроекти изглеждат по-достъпни, особено чрез електронните информационни мрежи. Все пак информирането на заинтересуваните неправителствени организации изисква изключителна активност, нещо като добре развито разузнаване, и специални усилия от тяхна страна, за да се доберат до текстовете. Понякога министерствата вносители изпращат проектотекстовете на избрани от тях граждански организации с пожелание да получат мнения в някакъв срок, поставен в зависимост от предстоящото им приемане от собствените им колегиални органи. Комисиите и администрацията на Народното събрание търсят по-скоро експертна оценка и помощ отвън. Организациите на гражданското общество остават водещата страна, която настоява за информация и участие, а по-нататък и за системност и съвместимост на законодателството, професионализъм в изготвянето на текстовете и зачитане на правопорядъка. Твърде голямо разстояние ни дели все още от така желаната проактивност на държавните органи при реализиране свободата на информацията. Съответните отговорни отдели, пресслужби, дирекции за връзки с обществеността, говорители и т.н. продължават да се самооценяват като защитници на обсадена крепост и остават заложници на ролята да обясняват, да оправдават и да избягват разкриването на общодостъпна (по дефиниция) информация. Иначе, според учебниците за тези професии, тяхната роля е съвсем друга - на посредници в буквалния смисъл на думата, ползващи се еднакво както от доверието на медиите и обществеността, така и от голямата свобода и независимост от страна на своите работодатели.

2. Обществените нагласи за участие. Не само съществуващият законодателен ред или „лошите" управници са причина за слабото реално участие на гражданското общество. При иначе активните изяви на неправителствените организации липсват общата нагласа и обстановка за превръщане на законодателството във всеобща грижа. Например медийните съобщения за първите стъпки към нов закон не звучат като покана за обществен дебат по темата, а някак дистанцирано. Съобщенията са във формата на „днес... (в дадена институция)", а посланието - „ще бъде вече така", въпреки че в тези случаи нерядко сме още много далеч от окончателния текст на закона.

3. Факторът врете. Всички тези наблюдения сочат, че гражданското общество може да се включи в изготвянето на законопроектите в един много късен етап. Обикновено вече е налице един текст, който предстои да бъде обсъждан в Министерския съвет. А най-често на организациите се предлага да дадат своето мнение между двете четения на проекта в пленарната зала на Народното събрание, разбира се, с уговорката, че могат да се предлагат само редакционни промени.

Това положение поставя гражданското общество в силен цайтнот. Няма примери, в които при законотворческото производство да е планирано време за реакция на обществеността, за обществена дискусия и за съобразяване с изказаните в нея становища. Практиката е с повелителен тон да се изисква реакция за няколко дни в рамките на една седмица, а обясненията за това разминаване в ритъма са, че администрацията има своите императивни времеви графици, които не търпят промяна.

4. Правна обвързаност за участие. Участието на едни или други организации се проявява като благоволение на администрацията. Доколкото съществуват писани правила за такова участие, те бездруго са формулирани като предоставящи дискреционна власт на държавните органи (оставящи им преценка за целесъобразност, без да ги обвързват или да ги задължават да правят това). Това е голямо разминаване между изискванията за легитимност на законите и несъвършенствата в писаната законодателна процедура в наши дни у нас. Съвременните примери от развитите страни ни убеждават, че това е изоставен подход - законодателните стъпки с участие на обществеността трябва да бъдат предписани по обвързващ начин и пропускът им или проявата на целесъобразност по отношение на това дали да бъдат извършени следва да води до съществени нарушения в законодателния процес. Всъщност пропуските им трябва да са практически невъзможни, защото при подобни липси процесът не може да продължи.

5. Съдържание и естество на гражданската реакция. Късното и ограничено включване на организациите на гражданското общество свежда очакванията за тяхното участие до не повече от технически забележки и води до ограничения по отношение такива централни въпроси като подходите и духа на планираните законодателни актове. Именно това са областите, в които обществеността винаги има да каже нещо. Неслучайно многобройните критики по отношение на новите закони в сферата на културата са за липса на „философия", на „обща стратегия за културна политика", за „демодираност" и прочие, т.е. до цялостно отричане на предложените проекти в сърцевината им (например проекта на закон за паметниците на културата, проекта на закон за изменение и допълнение на Закона за закрила на културата и др.). Или в по-късен етап се подхващат (и то не без основание) спорове за обхвата и приложното поле на бъдещия закон, правните методи а механизми, субектите (например проектът на закон за киноиндустрията). В етапа на включване обаче при един течащ вече законодателен процес по тези централни въпроси нищо не може да бъде направено. Стратегията, философията, духът на готвения акт, методът на правно регулиране и т.н. са въпроси от самостоятелни етапи, чиито решения би трябвало да изкристализират в отделни, макар и насочени към бъдещия законопроект, документи. Крайно порочен е маниерът без всякакво предварително уточнение законите да се пишат от работната група направо като членове и алинеи даже със съответната номерация. Това е волунтаристично съсредоточаване върху видимата една трета от айсберга с наивната убеденост, че може да се спести основата от невидимите две трети под водата, върху които видимият връх лежи.

В единични случаи въпреки всички тези противодействащи фактори, но поради изискванията на съвременната обстановка и проявеното разбиране от страните се е стигнало до добро взаимодействие, ориентирано към измерим положителен ефект от законотворческия процес. Общата картина в сферата на културата обаче е на пълна неудовлетвореност от предлаганите проекти. По думите на доц. Лозанов с проектите, изготвени по описания по-горе начин, се предлага един определен разказ, предполагам, такъв, какъвто е, в резултат на дългогодишно административно мислене. Обществеността предлага друг разказ, разминаващ се с разказа на управляващите. Той е различен, тъй като е изказ на живот в една по-друга среда - не на институционния живот, а на този в гражданското общество, с много повече неформални възможности за обмен на мнения и постигане на граждански консенсус. Не е голям проблем казионният разказ да бъде блокиран. Тук гражданското общество разполага с още много разкази, от рационално-аналитични и експертно-методологични до тези на протестите, гражданските конфликти и гражданското неподчинение. Въпросът е, че нищо от оригиналните идеи, предлагани с разказа на гражданското общество, не намира път към снабдяване със законодателна санкция. Такъв твърд начин на произвеждане на диалога по изготвяне на законите - борба за спиране на законопроекти, не води до усъвършенстване на законодателството. Гласът на разума е слаб, но постоянен, и затова идва време да се чуе. Процесуалните норми могат да не се съобразяват с него, но могат и да помогнат за неговото навременно усилване.

Има известна ирония и в естеството на критиките, отправяни от организациите на гражданското общество срещу законопроектите в сферата на културата. Това проличава особено силно в случаите на казионни проекти и контрапроекти, изготвени от обществеността. Очаква се гражданското участие да изразява общите интереси или поне да очертае различните интереси на отделните ролеви позиции във връзка с един бъдещ закон или пък да стабилизира законотворчеството със здрав житейски разум, макар да му липсва високоспециализиран характер. Администрацията и законодателите трябва да са тези, които притежават освен правно-политическа характеристика също и експертност, ресурси за техническо справяне с нормотворческата дейност и възможно най-мащабна информираност. Вместо това ситуацията у нас изглежда по коренно различен начин. По думите на един участник в дискусиите по темата поради липсата на професионални държавници гражданското участие е изключително добре застъпено, ако се видят съставът и аматьорското поведение на Народното събрание. Не е необичайно да се предлагат крайно сурови, объркани, дилетантски проекти, а критиката на обществеността да е професионална, аналитична и експертна. Образци от чуждестранно законодателство и практика, сравнителни материали, дори действащи за Република България конвенции се доставят от неправителствени организации, тъй като не са в наличност при работната група или държавните органи. Несъвършенствата в законодателната техника се изправят от експертите на сдружения и фондации. Могат да бъдат дадени още много примери в тази връзка.

6. Отговори на неправителствените организации. Когато им бъде поискано мнението, организациите на гражданското общество по правило отговарят. Законопроектите винаги засягат определени техни чувствителни струни. На многобройните обсъждания, в които сме участвали или за които имаме преки и непреки данни, се чуват много смислени неща. Протоколи от обсъжданията, мнения, синтезирани становища и други подобни се изготвят в кратките срокове и се насочват към държавните органи. Отделен е въпросът какво става с тях (виж по-долу). Организациите обикновено продължават с фанатичен плам (виж по-следващата подточка) да настояват и да търсят възможности - най-често за отпадане на несполучливите текстове или спиране на работата по несполучливите проекти или за редактиране на такива нови текстове и раздели, които смятат за наложителни.

7. Постигане на съгласие между гражданите и организациите от неправителствения сектор. Гражданското участие в законодателния процес поставя въпроси не само към структурата на самия процес (разбирай институциите, които го провеждат), но и към структурирането на самото гражданско общество, стремящо се да се включи. При многобройните и дейни организации от третия сектор у нас винаги има готови структури от поне няколко десетки юридически лица, които са работили по определения въпрос. Следователно общата подготовка, нагласи и предварителни позиции никога не им липсват, всъщност те са учредени според общото съгласие във вижданията на членовете им. Поради това досега специални усилия по постигане на съгласие за нуждата от реакция срещу законопроектите не са били необходими.

Заслуга за лесното консолидиране на общото мнение имат и повечето от подлаганите на обсъждане проекти с невъзможността да предизвикат друго освен бурна отрицателна реакция (виж по-горе). Много по-лесно е да се постигне консенсус за нещо, което не се харесва на мнозина, и съгласието за общи действия е в това то да бъде отхвърлено. Като че ли практиката в сферата на културата дотук показва постигане на консенсус въз основа на негативните емоции, което не е пречка след това да бъдат изказани много рационални аргументи против и обединение около техния синтез.

Обикновено една или няколко организации с по-широк поглед върху сектора и по-действени контакти стават инициатори за провеждане на някакво обсъждане, размяна на писмени становища, обобщаване на резултатите и отправянето им към държавните органи. През последната година тенденцията на спонтанно самоорганизиране доведе до възникване на явлението Български граждански форум за култура. Подтик към тази поява бе проектът „Технологичен парк „Култура", подкрепен от програмата Политики за култура (Европейската културна фондация и Асоциация ECUMest) и института „Отворено общество" (Мрежа за изкуство и култура - програма в рамките на Soros Foundations Network), при който в резултат на три кръгли маси по въпросите за финансиране на културата се стигна до консолидиране на тази гражданска структура. Това е коалиция от около 60 неправителствени организации от най-различен порядък в сферата на културата - научни работници и преподаватели, творци и производители, предприемачи, мениджъри, представители, потребители и др. форумът има хоризонтална структура и се представлява от своите членове на ротационен принцип, като постоянно действащ е само един координатор. Дейността й включва както генерални въпроси на политиките за култура, довели до споразумение между нея, Постоянната комисия за култура при Народното събрание и министъра на културата, така и реакция на текущото законодателство. След първоначалния ентусиазъм време е да се отчетат слабостите в този иначе добър пример за постигане на консенсус при опитите за участие в законодателния процес. Основна слабост е стремежът на участниците непременно да поддържат хлабава структура и да избягват предписаните правноорганизационни форми за персонифициране от опасения може би да не загубят самоличността си. Участниците във форума са в такава степен индивидуалисти (може би защото културните продукти по право са резултат на индивидуална творческа дейност), че те са особено нечувствителни към общите си интереси, чиято по-добра закрила едва ли посяга на спецификата им като организации. Това пък води до разтваряне и неефикасност на действията.

Дали поради известна конформност съдържателните критики срещу предлаганите проекти, макар разнообразни и от различни гледни точки, почти не си противоречат едно на друго. Впрочем наблюдават се по-скоро противоречия по тактиката как да се постъпи, за да се въздейства на законодателите да избягнат несполучливите решения.

На теория разминаването на становищата не би трябвало да плаши, а, напротив, то би следвало да е особено желано. От древноатинската демокрация, та до наши дни уж в спора се раждала истината. Това твърдение вероятно също трябва да е спорно, ако искаме да стигнем до истината по този въпрос. Но плурализмът на интересите все още трудно поражда плурализъм на идеите и мненията. На практика, когато определени организации поддържат друго мнение за даден законопроект, те обикновено отказват да присъстват, мълчаливо не изпращат представители или пък правят свои обсъждания. Един от големите въпроси на бъдещия законодателен процес ще бъде да събира заедно тези представители с противоречащи си виждания за дадена законодателна уредба, без те да са длъжни да се отказват от вижданията си. Е, ако не физически, то поне това да става чрез равен достъп на техните материали до законотворческите органи и равно третиране на участието им.

Докато изграждането на различни организации на гражданското общество е свидетелство за неговата зрялост и не може да бъде привнасяно или спускано отгоре, спонтанното възникване на пълна координация между тези организации и пълно единодушие в оценките им за законодателните актове е безсмислица. Това звучи като абсурда гражданското общество да замени държавата. Задачата на бъдещата уредба на гражданското участие в законодателния процес е да подпомогне структурирането на реакцията на различните представителства на обществеността и да катализира и да координира техните разнообразни позиции. Всъщност това, а не стандартната форма на процедурата, е съдържателната част на самия законодателен процес.

Според досегашната практика държавните органи очакват пълно единодушие между неправителствените организации и отделни участващи в обсъждания граждани, дори в най-малките детайли, и всяко разминаване е повод да не се обърне внимание на нито едно от тях. С това държавните органи се превръщат сами в страна в спора или заемат страната на някои непопулярни и неизявени организации, вместо да бъдат независим и безпристрастен арбитър, какъвто се очаква. Всички вече чувстват на практика колко противоречиви могат да бъдат интересите. Първи принцип в законодателния процес е балансът между тях, за което е отговорен единствено законодателят. При липсата на независим, безпристрастен арбитър, който търси компромиси и баланс, с тази роля се нагърби програмата към Сорос центъра за културни политики, по чийто проект се провежда и това изследване. Поради това ние най-достоверно можем да свидетелстваме, че усещаме държавните органи като страна с някакви собствени интереси в законодателния процес. Участниците в проекта стигат до тези изводи както въз основа на собствените си опити за участие в законодателството в сферата на културата през последните години, така и въз основа на получената информация от десетки неправителствени организации при изпълнение на тази програма.

8. Представителност на гражданските организации. Неясен е въпросът за представителността на организации и структури при участието им в законодателния процес. Оттук и възражението на отделни представители на властите, че не могат да формулират разпоредби за участие, тъй като има опасност от монополизъм на най-активните организации. Думата монополизъм явно тук се използва некоректно, но разбираме това като непредставителност и лишаване на други по-представителни организации от участие за сметка на такива с неизяснена представителност.

Въпросът за представителността на неправителствените организации е особено сложен. Още повече че юридическата форма при учредяването на голяма част от тях (фондациите) не предвижда те да имат членски състав (некорпоративни организации). Има десетки организации със сходни цели, задачи и мисия. Преброяване на некорпоративните организации е непосилна задача. По-важно е каква част от гражданите увлича мисията на тези организации, но това пък на свой ред е съвсем променлива величина, зависеща от обстановката и конкретните изяви.

Разбира се, прескачането на представителните организации и заменянето им с някакви бездейни и неефективни структури поставя отново всички тези въпроси за легитимността, които бяха обсъждани в настоящото изложение. Но къде е записано, че интересите на една малка група са недостойни за правна закрила, че те следва да бъдат непременно пренебрегвани, че тя в никакъв случай не трябва да бъде изслушана и не й се дължат каквито и да било обяснения? А нима не може една малка и не особено представителна организации да изрази напълно верни и важни препоръки към някой законопроект? А същевременно най-представителните организации да бездействат? Ако се даде възможност на малки организации да бъдат чути, не се ли съдържат в това шансове те да станат представителни?

Мисля, че изтъкваната от властите опасност се надценява. Явно спрямо гражданското участие продължава да се проявява съществено неразбиране. Ако разсъждаваме по линията „да се слушат само доказано представителните организации", достигаме на една крачка от мисълта „участието на обществеността в законодателния процес се изразява в диктата на нейните най-представителни органи над законотворческите инстанции". Представителите на гражданското общество не заменят държавните органи в този процес, в който всеки участник има собствена роля, тъй като те не са субектът, вземащ окончателното решение.

Държавата е най-представителната организация на обществото, но оттук нататък правовата държава престава да бъде диктат на мнозинството над малцинството. Ако едноличната тирания или олигополията са господство на индивидуалния егоизъм над хората, а законите при тях са едноличната воля на диктатор или сатрап, то демократичната държава ни най-малко не е тържество на колективния егоизъм над индивида и малцинствените групи. Мажоритарното правило служи единствено за конституирането на законодателната, изпълнителната и местната власт. Законодателният процес е творчески и тази му характеристика не се гарантира количествено. Затова той изисква еднакво изслушване на рационалните гласове без предразсъдъци към броя на последователите им.

9. Гражданско участие, лобиране, групи за натиск. Сред гражданските участници в законодателния процес в сферата на културата съществува неяснота между различните категории:

• участие на обществеността
  
• лобиране
  

и

• групи за натиск
  

Гражданското участие, най-общо казано, се подчинява на „минималните стандарти" в общата уредба на законодателния процес. Те следва да осигурят идентификация на плуралистичните общи интереси на обществеността (и останалите особености, предмет на това изследване), като в наши дни това се превръща в крайъгълен камък за легитимиране на правната система. Независимо колко професионализъм и експертност влагат представителите на гражданското общество в обсъждане и изработване на законопроектите дейността им остава на обществени начала, т.е. от чист и безкористен интерес към съвършеното управление на обществото от съвършени закони в един идеален свят.

Лобирането преди всичко изразява интересите на различни сектори от индустрията и други икономически кръгове за определено насочена, но най-често липсваща, законодателна уредба. То се подчинява на особени правила и представлява стопанска (търговска) дейност, която поради това се облага с данъци. Извършва се от професионални лобисти, които не изразяват своите интереси, а интересите на своите възложители или при друга форма на обвързаност със средите, настояващи за дадена уредба. Те могат да разполагат с драфтингови ресурси, а могат и да възлагат писането на желаните проектотекстове на подизпълнители, но са експерти в доброто разбиране на проблематиката, към която са се насочили, и в намирането на взаимодействие със законодателите и убеждаването им в необходимостта от гласуване в полза на техните предложения. Лобирането в съвременния свят е много скъпа дейност. Огромни капиталовложения се правят само за заемане на офис в близост до законодателите. Лобирането в класическия си вид е насочено обикновено пряко към законодателите, както сочи и самият термин, за разлика от участието на гражданското общество, чието включване развитите законодателни системи предвиждат във всяка една фаза от цялостния законодателен процес. Лобирането няма идеални цели, осъществява се от стопански организации или индивидуални или организирани представители на свободните професии и едва ли при него имат същинското си проявление юридическите лица с нестопанска цел. Лобистите могат да се позовават на общата полза, която предлаганото от тях решение ще донесе, и то напълно основателно, но това не скрива останалите характеристики на техните действия.

Групите за натиск се формират обикновено по един въпрос, който те възприемат като свръхценностен, понякога остойностяван като такъв, от който зависи спасяването на планетата. Днес темите на групите за натиск могат да бъдат вредата от ядрените електроцентрали или от картонените опаковки, така както чистотата на езика или прекомерната употреба на захар. С групите за натиск обикновено се свързва фанатичният плам на техните активисти и поддръжници. Геройските загуби не ги отчайват и при всеки повод те продължават да тръбят колко са били прави, но неразбрани, или какви зловещи заговори са били противопоставени срещу тях. Всъщност търсеният резултат от кампаниите на групите за натиск по-скоро е самият натиск.

При съществуващото смесване на горепосочените понятия у нас представителите на организациите с идеална цел обичат да наричат себе си лобисти, а се държат предимно като групи за (негативен) натиск. Те демонстрират героична съпротива, която независимо от резултата обикновено удовлетворява участниците заради демонстрацията на мъжествено поведение (и служи като компенсаторен или друг подобен психичен механизъм за скриване на незрялата им оценка на действителността от самите тях).

10. Способи за действие. След обсъждане на законопроектите и постигане на съгласувана позиция неправителствените организации се изправят пред въпроса „сега какво да правим". Отговорът му пък е свързан с друг въпрос - „къде е сега законопроектът" (в коя фаза е законодателният процес).

Използват се понякога общите негарантирани и слаби възможности, които гласят, че гражданите имат право да насочват към държавните органи всякакви послания, петиции, прошения, искания, оплаквания, жалби и т.н. Тази обща формулировка е особено неефективна, защото зад идеята на безусловна достъпност се скрива изискването за невероятни професионални познания на законодателния процес, фазата, в която се намира, вътрешното разпределение на дейностите, времето на заседанията, компетенциите на органа, у който е законопроектът, изискванията на самия процес и прочие. Гражданското участие става лесна жертва на непознати вътрешни бюрократични правила и практики. След това често могат да се чуят оплаквания от вида „страници наши подписки, мнения, декларации не могат дори да бъдат намерени у адресата въпреки надлежното им внасяне", „не беше взето никакво отношение по тях" и т.н.

Отзвук на отмиращото патерналистично общество и знак за незрялост на идващото да го замести гражданско е опитът да се търсят покровителствено настроени фигури сред управляващите. Ако този механизъм проработи, това би било за добрите предложения, но ще има негативно отражение върху утвърждаването на свободното гражданско общество и ще бъде удар срещу законното установяване на правни средства за участие, утвърдени като фиксирани процесуални правомощия.

В малката балканска страна, в която се намираме, не изненадва включването на познанства, приятелства, роднинства и други извънпротоколни връзки и взаимодействия за същата благородна цел. При осъдителното на думи обществено отношение към свързаните и подставените лица иронията тук е в експлоатацията на непотизма, т.е. в облагодетелстването на близки роднини по служебна линия за обществени нужди. Едно вредно явление се поставя в услуга на добра кауза.

Неправителствените организации разполагат и понякога използват особено мощните си средства за публично въздействие върху общественото мнение. От емоционални пресконференции и открити писма и декларации до организиране на хепънинги и други прояви, както и заплаха за гражданско неподчинение. Това са все извънпроцесуални средства, някои от тях особено твърди, макар че, ако бъдат организирани по допустим начин, те остават легални. Същевременно това се превръща в опит да се привлекат незасегнатите субекти, които понякога са доста далеч от спорните проблеми. По този начин онзи, който се чувства онеправдан от другиго в една група или организация, се стреми да привлече на своя страна неангажираната общност - един изследван психологически феномен. В обществен план обаче това доближава неправителствените организации до политическите партии. По тази причина, макар и с некоректни термини, те често се считат длъжни да се оправдават, че не се занимават с политика или че нямат политически искания. От своя страна партиите с изострения си нюх на тази тема веднага ги поставят във вижданията си в своите партийни стереотипи. Разбира се, гражданското участие в законодателния процес винаги е правно-политическа, а не партизанска проява.

Най-непроявен е и най-трудният подход - опит чрез добра практика да се изграждат минималните стандарти за гражданско участие, на които все повече да се позовават, да се опитва все по-настоятелно те да се договорят и да се превърнат в действащо процесуално правило.

11. Взаимна връзка, диалог, мотивиране на решенията. Държавните органи вече се примириха с нагласата, че получават спонтанна или организирана реакция от гражданското общество в писмен вид или чрез различни публични изяви. Същевременно остава чувството, че желаният диалог така и не се получава. В оценките на държавната администрация преходът на обществената намеса е от „необходимо зло" към удобно средство за „показна демокрация" или данни за самоутвърждаваща формална отчетност, получени при това наготово. Демонстративно се отчитат броят на постъпилите становища от организации, проведените открити срещи, протоколите от изказванията и т.н. Цялата документация се събира, съхранява се и може дори да се цитира при вземане на решение по законопроектите - като обща бройка или с уточняване на източниците. Е, и какво от това?

Тук не става дума за единични, още по-злокачествени прояви на демагогия, при които пред гражданските представителства се заявява съгласие с позициите и доводите им, а работата по законопроекта продължава точно в обратната насока до приемането му все едно, че нищо не е било казано.

Анекдотичният израз за този стандарт за поведение е, че проблемът не е в огласяването на общественото мнение, а в чуваемостта му от управляващите или че в законодателния процес се наблюдават трайни симптоми на глухота.

Представителите на държавните органи в законодателния процес упорито отказват да признаят необходимостта от това да отговарят на обществените представители, да обосновават позициите си, да се аргументират защо не приемат отправените им предложения или просто да се мотивират. Тъй като те старателно избягват диалог по този първоначален въпрос, тук са u особено агресивни с еднозначните си риторични въпроси: „Искате да ви дадем оправдание за действията ни ли? Дължим ли ви обяснения?" Администрацията осъзнава, че демонстративно е създала видимост на отстъпление, доколкото законопроектите все повече предизвикват обществено обсъждане, но пътят за реално гражданско участие остава напълно отрязан, ако тя се затвори за това участие веднага след неговите прояви. Така тя запазва криворазбрания си властови ресурс чрез неизменно придържане към затворения характер на законодателния процес.

Ако инициаторите на закони и поддръжниците им сред управляващите смятат, че са прави, то толкова по-лесно би било да намерят аргументи за правотата си и да ги изразят. Ако постъпилите идеи и предложения са безсмислени или неизпълними, не е трудно да се обясни защо. Това обаче изисква работа, усилия, време, организация. А колко по-лесно е просто да се напишат някакви текстове, въобще да не се обосновават, критиките срещу тях да бъдат изолирани и колкото се може по-бързо и безболезнено те да се превърнат в закон. Другият израз за това е „интелектуална леност".

Липсата на мотивирани отговори на законодателните органи по повод на гражданските идеи и предложения остава централен нерешен въпрос при взаимния обмен на информация, какъвто представлява в крайна сметка законодателният процес.

V. Отворени въпроси

За съжаление една от най-важните дейности, засягащи всички субекти и легитимиращи законовия ред в правовата държава, а именно законодателният процес, няма цялостна и системна нормативна уредба. Откъслечни положения са уредени в актове, които се отнасят до друга материя - конституцията (върховният закон на републиката за основните права и свободи на гражданите, държавното устройство, разделение на властите и пр.), устройствените правила на различните държавни ведомства (за статуса, структурата и компетенциите на държавните органи). Законът за нормативните актове и Указът за неговото прилагане са имали за предмет законодателния процес, но при едно много по-различно държавно устройство, поради което сега на практика са неприложими. Ядрото от правила за създаване и приемане на правилата не е ли основна материя, която заслужава самостоятелен закон? Кое поражда необходимостта от законодателно регулиране на един или друг въпрос; защо това се решава по един или друг начин; какъв точно подход следва да се приложи; с какъв успех това е сторено и каква е обратната връзка от прилагането на законите - все въпроси, невключени в процедурните стъпки по предварително предписан начин.

Основните положения, които уреждат законодателния процес, се намират в правилници или временни правила. Вярно е, че това са норми, насочени към устройството на висши държавни органи и техни структури, а то пък е съобразено с производството на закони. Поради тези причини сме склонни да смятаме тези актове за „особени" или „много важни" правилници. Въпреки това те остават норми, ограничено адресирани към инициаторите и създателите на закони. Затвореният характер на съществуващия нормотворчески процес произтича от законодателната гледна точка към него и която е фиксирана не откъм стъпките, които извървяват приеманите правила, а откъм държавните институции, през които те преминават.

Устройствените правила имат изключително ценно значение, особено за представителите на самите държавни органи, чиято активност засягат. На езика на тези представители устройствените правила „са тяхната конституция". Такова надценяване не е неочаквано, тъй като те съдържат единствените норми, уреждащи ежедневната им дейност. Без да се поставя под каквото и да било съмнение важността на подобен тип актове от гледна точка на гражданското общество, устройствените правила не са адресирани към него, а към точно определен брой лица - от около две десетки до 240. Такъв тип норми с ограничено персонално приложение са известни в правната наука като lex propriam. Такива норми са необходими във всяка правна система. Но тук нещо, което не е закон за всички (lex commune), урежда дейност, която засяга всички.

Разминаването между приложното поле на подобен тип актове е довело до практическото разминаване между изискванията за законодателен процес на конституцията и реално функциониращата процедура. Липсва закон, уреждащ материята на законодателния процес от гледна точка на стъпките, извървени от самия закон - от проект до действащо право, а не регулиращ поведението на институциите, през които той преминава. Това е довело до обърнат начин на регулиране - закон, който е адресиран до ограничен кръг лица, определя валидността на техните действия, насочени към неограничен кръг лица. Това ни връща към вечния спор за началната празнина (яйцето или кокошката) - по каква процедура тогава са приети актовете, насочени към ограничен кръг лица (устройствените правила), които легитимират актовете, адресирани към неограничен кръг лица, след като тези първоначални актове учредяват и структурират институциите, вземащи решение по втория въпрос, преди да е имало легитимиращ ги процесен ред?

В сравнение с минималните конституционни изисквания устройствените правила са поставили многократно завишени изисквания към проектиращите и законодателстващите институции. Те налагат на държавните органи многократни обсъждания, преценки, мотивиране, съгласуване, консултиране, гласуване с една или друга тежест, корекции и пр. Всичко това безспорно е важна част от демократичния процес при осъществяване на законодателната дейност. Но всичко това остава затворено в рамките на държавните институции. Създава се впечатлението, че държавните институции имат собствени противоречиви интереси за бъдещата нормативна уредба или представители на различни групи, адресати на законите. Собствените интереси на публичната администрация са вероятно нещо съществуващо, но извън този анализ, а чии интереси те представляват, е определено недвусмислено от конституцията.

Описаното положение отдавна е изживяно в страните с развити демократични системи. Ние можем само да запитаме:

• Защо законодателният процес у нас почти дословно възпроизвежда добрите образци на демокрациите от XIX век, но чувствително се отдалечава от днешните демократични процедури?
  
• Какво място в задължителните стъпки по законотворчеството трябва да заема изслушването на засегнатите страни и вземането на аргументирано становище по техните възражения и претенции? Чувството за нелегитимност без подобни процесии действия (сега нерелевантни) все повече избледнява.
  
• Не биха ли спечелили легитимността и ефективността на законите, ако тази стъпка се превърне във формално задължителна, а законодателство, достигнато с пропуск в това отношение - в неперфектно и оспоряемо?
  
• В какво точно следва да се изразяват действията на гражданското общество в различните фази на законодателния процес, каква задължителна тежест да имат и какви ответни процесуални действия от останалите участници да изискват?
  
• Стоят ли в дневния ред на обществото проектирането и приемането на закон за законодателния процес с дължимо внимание към гражданското участие?
  

Статията "Гражданско участие в законодателния процес" на доц.Емил Марков, е от сборник: "Културна политика и законодателство", Сорос център за културни политики, С.2003, стр.25-50

[Galahad]

Въпреки заглавието за гражданско участие статията е посветена по-скоро на законодателния процес, в тази му част, в която основните участници са Министерския съвет, министрите и Народното събрание. Почти липсва информация за възможностите на обществото да участва в този процес, като дори е занижена ролята и на законодателната инициатива на депутатите. Вярно е наистина, че по-често закони стават законопроектите на правителството, зад което стои парламентарното общество. Но всеки може да види на сайта на НС, че много често отделни депутати или група депутати внасят различни законопроекти.

Имаме тема за пряката демокрация, където ролята на гражданите в държавата е значително по-осезаема. Заглавието на темата повече подхожда именно на използването на някои форми на пряката демокрация. Затова ми се вижда странно, че точно тази част от законодателния процес, която макар и слабо застъпена у нас в практиката се оказа и слабо застъпена в статията. Иначе момента щеше да е подходящ покрай обтягането на отношенията между Либия и Швейцария заради решенията на един от тамошните референдуми.

Вместо това в статията е наблегнато на лобизма, което макар да се среща в демократичните държави, определено не е най-желания способ за влияние върху законодателния процес, защото това давление често се поражда от кръгове, които желаят не толкова бъдещия закон да бъде оформен професионално и да е по-добър, а да се прокарат някои нечисти интереси. Тук може и да споменем за разгледаната роля на обществените организации, които у нас много често са със съмнителна представителност и още по-съмнително финансиране.

Ако статията е писана специално да се пусне за обсъждане във форума предполагам, че идеята е била да се разгледа обичайния законодателен процес, а гражданското участие е по-слабо застъпено за да не се изчерпи темата с първия постинг и да има поле за обсъждане. В този случай няма да е лошо след като вече встъплението е на лице да обсъдим онова, което го няма в статията, а и в държавата ни, но би било добре да ги имаше.

[КГ125]

Наред с идеите за гражданско участие в законодателния процес (с което не искам да омаловажвам статията, напротив, това е твърде актуална тема, защото все се говори за демократични процеси, но ако няма натиск над държавата тя все ги забравя), но все пак искам да обърна внимание за гражданското участие в контрола за законност.

Макар да допуска съдебен контрол над подзаконови актове по инициатива на гражданите, България не допуска атакуване на закони от граждани пред Констотуционния съд. Нещо, което според мен трябва да се промени.

Наред с това, някои специални правомощия за гражданско участие, като колективният иск или исковете по закона за дискриминация са твърде неефективни и създават възможност повече за злоупотреба с права, отколкото за ефективно гражданско участие.

Иначе статията е с прегледно и логично изложение, и няма как да не се съгласим с основните положения. След един доста издържан преглед на законодателния процес е посоченат точно проблематиката и слабостите му, склонностата към свръхрегулация.

Бих добавил, че тя е налице не само в администрацията, но и в законодателното тяло. Особено по отношение на специализираните закони, от които особена идея неспециалистите-законодатели нямат.

Новият ГПК е показателен пример.

Редактирано 27, 2010 от КГ125

[Eньо]

Наред с това, някои специални правомощия за гражданско участие, като колективният иск или исковете по закона за дискриминация са твърде неефективни и създават възможност повече за злоупотреба с права, отколкото за ефективно гражданско участие.

Капана на търсене на справедливост чрез КЗД е, че вместо да осъдиш лицето или институцията по НК, те ще се отърват с препоръки или глоба от 200 или 400 лв. например...

А относно гражданския контрол - то в България не може да се говори за тази придобивка на демокрацията до като гражданите не получат правото да решават с референдуми поне на местно ниво.